行政调解制度在行政处罚案件中的适用

——以某市场监督管理局行政处罚某电梯公司案为例

江苏瀛元律师事务所 徐凯、汪前圆

关键词：行政处罚 行政调解 自由裁量权

【引言】

1989年原《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定，行政案件一律不适用调解。其理论依据主要源于公权力的不可处分性。行政机关作出行政行为的权力来源系法律赋予其的公权力，系代表国家行使职权，其无权对其进行处分。而伴随着越来越多地出现行政相对人与司法机关案外进行和解的案例，行政司法实践中对调解制度的需求愈发迫切，故2014年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条在依然秉持行政案件不适用调解的一般原则上，增加了一个除外规定，即对行政赔偿、补偿或行政机关行使自由裁量权的三类案件依法可以适用调解。2017年《中华人民共和国行政诉讼法》再度修订，但并未对第六十条作出任何修改。故从立法沿革来看，行政诉讼中的调解制度，大致经历了一个从无到有和逐渐细化的过程，在此过程中，行政机关对行政诉讼标的是否具有处分权和自由裁量权是是否能够适用调解的关键前提。

【案情简介】

甲公司系从事电梯制造的机电类特种设备生产商。市场监督管理局因在甲公司车间内未查见生产电梯所需的剪切设备及折弯设备，且未其在规定期限内进行整改，故于2017年4月以甲公司不再具备生产条件逾期未改正为由，对甲公司作出责令停止生产、罚款25万元的行政处罚决定；2017年5月，甲公司向区政府提出行政复议，区政府受理后在2017年6月作出了维持的复议决定；同月，甲公司因不服上述处罚和复议决定，依法向人民法院提起行政诉讼。

【争议焦点】

本案的争议焦点一：甲公司是否存在“不再具备生产条件逾期未改正”的行为？

市场监督管理局及区政府则认为，甲公司未经报告审查擅自将生产电梯所用的剪切设备、折弯设备转移到他处，导致其实际生产情况与许可登记的制造地址不符，违反了相应法律规定，可以认定为其在登记的制造地址不再具备生产电梯的条件，且逾期未整改，违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第十八条第一款第（二）项、《机电类特种设备制造许可规则（试行）》第九条及第二十七条的规定。因此市场监督管理局依据《中华人民共和国特种设备安全法》第八十一条第一款第（一）项作出的行政处罚决定书正确。

甲公司及其代理人认为，一方面，甲公司并非没有剪切设备、折弯设备，而是在异地进行使用，一直处于正常生产及运作中，而法律法规并未限制企业只能在一个地点从事生产或经营，甲公司将生产设备存放在不同地点使用并不能等同于不再具备生产条件，且其做法并未违反相关法规。另一方面，甲公司在不同地点使用生产设备的行为并未对其正常生产和产品安全产生实质性影响，造成任何危害后果或不良影响，市场监督管理局的处罚过重，违背行政合理性原则。

本案的争议焦点二：本案是否能够适用行政调解？

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，法律允许对一定范围内的行政案件适用调解制度，但将调解适用的行政案件范围限制在“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权”的三类案件中。而本案作为行政处罚类案件，并不属于上述行政赔偿、补偿两类案件范围，是否还能够适用调解制度？

《中华人民共和国特种设备安全法》第八十一条第一款第（一）项的规定：“违反本法规定，特种设备生产单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止生产，处五万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，吊销生产许可证：（一）不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产的；”

依据上述法律规定，对存在第八十一条第一款第（一）项规定违法情形的特种设备生产单位，罚款数额应在“五万元以上五十万元以下”的区间内予以确定，也即是说，行政机关在此罚款数额区间内享有一定程度的自由裁量权。本案中，市场监督管理局依据该条款对甲公司作出罚款25万元的决定亦是行使自由裁量权的表现。

【案件结果】

本案中，人民法院在开庭审理查明案件事实的基础上，组织双方进行了调解，将对甲公司的行政处罚金额调整为10万元，确认甲公司对“责令停止生产”的处罚决定已经履行，双方就上述内容达成调解协议，人民法院依法出具行政调解书予以确认。

【法律分析】

行政调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与行政相对人经人民法院的主持调解，遵循自愿、合法原则，就双方产生的行政法上的争议事项的处理方式和处理结果达成一致的纠纷解决活动。

对于调解的适用对象范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条明确规定了行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使自由裁量权的三类案件，那么这三类案件是否在特征上具有某种共性？下文对此将进行简要分析。

行政赔偿，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。虽然《中华人民共和国国家赔偿法》对赔偿方式和计算标准都有明确详细规定，但该法亦规定了赔偿义务机关可与赔偿请求人就就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。

行政补偿，则是指行政主体在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。例如，对于国有土地上房屋的征收与补偿活动，针对性地出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规定房屋征收部门与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项可以订立补偿协议。

不难看出，上述两类案件都具有一个共同的特征，即行政机关都享有一定程度上的自由裁量权，无论是行政赔偿案件还是行政补偿案件，对与赔偿或补偿的方式、金额、期限等的确定均可与请求权人进行协商。

而在本文所涉的行政处罚案例中，行政机关对于罚款金额的确定上也同样行使了自由裁量权，由此可见，行政赔偿或补偿案件范围之外的行政处罚案件中，也依然存在自由裁量权的适用，我们也不难从中得出结论，行政机关具有自由裁量权是行政诉讼调解的重要前提。“行政机关行使自由裁量权案件”是一个概括性规定，并不局限于某一类型的行政案件或行政行为，从而从合法性层面上进一步扩大了调解的适用范围。但是，对于案件是否能够适用调解，不能仅从行政机关是否具有自由裁量权的角度进行考虑，还要从行政机关与行政相对人的案件争议性质、是否对行政争议标的具有出有权、调解结果是否会损害国家或社会公众利益等方面综合考量和把握。

人民法院在进行调解时，还要遵循自愿、合法原则。自愿原则是指，行政机关和行政相对人作为行政诉讼的当事人，有权选择和决定就案涉行政争议是否进行调解以及调解的时间和调解方式，调解协议的内容应当与当事人的意思表示一致，不得强迫当事人作出违背其真实意愿的意思表示。合法原则则是指，调解活动的程序及内容必须符合相应的法律规定，调解协议内容不得损害国家、社会公众及他人的合法权益。

另外，关于调解的适用阶段和程序，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，适用民事诉讼法中有关调解程序的规定，即无论是立案、一审、二审还是执行或再审阶段，都可随时适用调解，解决纠纷。

【法律意义】

案件调解制度在行政领域的出现和适用，对于行政争议的实质性化解具有至关重要的意义。2019年，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019——2023）》将“推动行政争议的实质性化解”作为推进行政诉讼制度改革的一项主要目标。

一方面，行政诉讼调解与和解同为行政争议实质性化解的补充方式，虽然存在一定的共性特征，譬如，均是基于当事人自愿的合意，但无论是从解决纠纷的有效性还是制度规范性的角度而言，行政诉讼调解都要远远高于和解，而人民法院基于和解作出的撤诉裁定和基于调解作出的作为正式法律文书的行政调解书在法律效力层级上的差异也自是不言而喻.

另一方面，相较于行政判决的作出执着依赖于对“行政行为合法性”这一核心问题的审查，行政调解却更倾向于在行政机关自由裁量权范畴内和对行政争议标的处分权的基础上，通过说服双方妥协互让达成调解协议的方式化解纠纷，从而能够有效避免因机械适用行政行为合法性原则而使案件解决陷入僵局。

实践中，《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，虽已允许行政案件在一定范围内适用调解，但出于对行政诉讼双方地位的偏差、公权力处分程序上的障碍以及迫于审判压力司法资源的有限性导致调解难以在审限内实现等复杂因素的考虑，人民法院选择适用行政诉讼调解解决纠纷的操作基础并不扎实。

故，为进一步巩固调解作为行政争议实质性化解中的补充地位，推动行政争议多元化解工作，必须尽快完善行政纠纷实质性化解路径，在行政诉讼案件中有针对性地开展调解工作，制订更健全的调解制度，并作好不同争议解决路径的衔接，及时有效解决行政诉讼争议。